Zonizzazione delle farmacie: il Consiglio di Stato ribadisce l’approccio funzionale (ma non elimina la perimetrazione)
Con la sentenza dell’11 febbraio 2026, il Consiglio di Stato interviene nuovamente sul tema della localizzazione delle sedi farmaceutiche, riaffermando un orientamento favorevole a una pianificazione territoriale non rigidamente cartografica, ma funzionale all’equa distribuzione del servizio farmaceutico.
La decisione si inserisce nel solco della giurisprudenza successiva alla riforma introdotta dal D.L. 1/2012, che ha superato la concezione tradizionale della pianta organica intesa come delimitazione millimetrica dei confini, privilegiando una programmazione basata sui bacini di utenza.
Il caso: farmacia collocata al confine tra due zone
La controversia nasce dall’impugnazione dell’autorizzazione comunale all’apertura di una nuova farmacia, ubicata in corrispondenza di un’intersezione viaria posta al limite tra due zone farmaceutiche.
Le farmacie ricorrenti sostenevano che la nuova sede sconfinasse nella loro area di pertinenza, poiché l’immobile presentava affacci e visibilità anche su una via rientrante nella zona assegnata ad altra sede.
Il TAR aveva accolto la tesi formalistica dello “sconfinamento”; il Consiglio di Stato, invece, ha riformato la decisione, valorizzando un’interpretazione sostanziale della zonizzazione comunale.
Dopo il 2012: dalla perimetrazione rigida al bacino di utenza
Il Collegio ribadisce che, a seguito della riforma del 2012, il criterio prioritario non è più la fissazione geo-cartografica dei confini, bensì l’equa distribuzione territoriale del servizio.
Ne deriva che non è sempre necessaria una delimitazione catastale o numerica puntuale dei civici: è sufficiente che la pianificazione comunale individui la zona attraverso assi viari, località o aree di riferimento, purché siano garantiti
- la distanza minima di 200 metri tra esercizi
- la funzionalità rispetto al bacino di utenza
- la coerenza con l’interesse pubblico all’accessibilità del servizio.
In questa cornice si comprende anche la soluzione del caso concreto: la farmacia, pur affacciandosi in parte su una strada limitrofa, risultava collocata su un asse viario identificativo della zona assegnata.
Il Collegio valorizza quindi una lettura non formalistica della “via di confine”, richiamando l’orientamento secondo cui, in assenza di una specifica attribuzione dei numeri civici o di una delimitazione puntuale, la strada può essere considerata “promiscua”, ossia riferibile a entrambe le sedi, fermo restando il rispetto della distanza legale.
L’elemento decisivo diventa così la coerenza funzionale dell’insediamento rispetto alla zona di competenza, non la mera proiezione cartografica della facciata.
L’approccio valorizzato dalla sentenza sembra inoltre inserirsi in una linea evolutiva che potrebbe incidere anche sul tradizionale criterio della linea di mezzeria, per decenni applicato nell’assegnazione delle vie poste a confine tra due sedi farmaceutiche.
Se, infatti, la zonizzazione viene intesa come individuazione di un bacino di utenza e non come delimitazione rigidamente cartografica, e se una via indicata quale linea di confine può essere considerata “promiscua” in assenza di una puntuale attribuzione dei numeri civici, ne deriva che il ricorso automatico alla mezzeria come criterio risolutivo potrebbe risultare meno centrale rispetto al passato.
Non si tratta di un superamento espresso del principio, ma di un suo possibile ridimensionamento nell’ambito di una pianificazione sempre più orientata alla funzionalità del servizio e all’equa distribuzione territoriale.
Resta comunque ferma — ed è un passaggio centrale — la possibilità per il Comune di adottare una delimitazione rigorosa dei confini: in tal caso, però, tale scelta deve essere adeguatamente motivata. Non vi è dunque un’abolizione della perimetrazione, ma un superamento del formalismo automatico.
Discrezionalità comunale e limiti del sindacato giurisdizionale
La sentenza riafferma che l’individuazione delle zone farmaceutiche rientra nell’ampia discrezionalità tecnico-amministrativa del Comune. Il sindacato del giudice amministrativo si arresta dinanzi a scelte non manifestamente illogiche o irragionevoli, specie quando la pianificazione non preveda una delimitazione cartografica analitica.
In concreto, il controllo giurisdizionale si concentra su:
- difetto di motivazione;
- carenza di istruttoria;
- manifesta irragionevolezza;
- violazione del principio di equa distribuzione.
Una precisazione importante: flessibilità sì, ma non arbitrio
È significativo osservare che, solo il giorno precedente (10 febbraio 2026), il Consiglio di Stato si è pronunciato su un caso di riperimetrazione delle zone, sottolineando la necessità di un’adeguata istruttoria, della preventiva acquisizione dei pareri di ASL e Ordine dei Farmacisti, nonché di una motivazione idonea a giustificare la modifica dei confini.
La decisione del 10 febbraio non smentisce l’approccio funzionale ribadito l’11 febbraio, ma chiarisce che la flessibilità della pianificazione territoriale non può tradursi in scelte prive di adeguato supporto istruttorio o di esplicita giustificazione dell’interesse pubblico.
Il filo conduttore resta dunque l’equilibrio tra discrezionalità comunale ed equa distribuzione del servizio farmaceutico.
Conclusioni
La pronuncia del Consiglio di Stato consolida l’approccio funzionale alla zonizzazione delle farmacie, valorizzando il concetto di bacino di utenza e ridimensionando il formalismo cartografico.
Non si tratta, però, di un superamento definitivo della perimetrazione, bensì di una sua rilettura alla luce del criterio prioritario dell’equa distribuzione del servizio farmaceutico.
La pianificazione comunale resta uno strumento tecnico discrezionale, sindacabile nei limiti del difetto di motivazione o dell’irragionevolezza manifesta.
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