Indennità di residenza delle farmacie rurali: chi è oggi il “titolare” del beneficio?
L’indennità di residenza è uno degli istituti più antichi dell’ordinamento farmaceutico. Per decenni la sua applicazione non ha posto particolari problemi interpretativi: il titolare della farmacia rurale era necessariamente una persona fisica e a quest’ultima spettava il beneficio previsto dalla legge.
Negli ultimi anni, però, il quadro è profondamente cambiato.
L’apertura della titolarità alle società di capitali introdotta dall’art. 1, comma 157, della legge n. 124/2017 – che ha riscritto l’art. 7 della legge n. 362/1991 – la crescente diffusione di gruppi societari e holding, nonché i diversi modelli di gestione delle farmacie comunali, hanno posto un interrogativo sempre più frequente nella pratica: chi è oggi il soggetto cui spetta l’indennità di residenza? La persona fisica? La società titolare? Il Comune? Il gestore?
Il nuovo Accordo Collettivo Nazionale, recepito con Intesa della Conferenza Stato-Regioni del 6 marzo 2025, offre importanti elementi di riflessione, pur senza risolvere espressamente la questione.
Un istituto che cambia funzione
L’indennità di residenza trova il proprio fondamento nell’art. 115 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie (R.D. n. 1265/1934) ed è stata disciplinata organicamente dalla legge 8 marzo 1968, n. 221.
Storicamente, l’istituto nasceva con una finalità precisa: compensare le maggiori difficoltà economiche e professionali derivanti dall’esercizio della farmacia in località rurali scarsamente popolate, favorendo la permanenza del farmacista sul territorio.
Il legame con la persona del farmacista era, in origine, così stretto da intrecciarsi con l’obbligo di residenza nel comune della farmacia: a lungo si è ritenuto che il titolare che non vi risiedesse fisicamente decadesse dal diritto al beneficio, ed è servita una pronuncia di merito – Pretura di Novara, 18 novembre 1995, n. 362 – per chiarire che il vincolo della residenza fisica non rileva ai fini dell’indennità: nell’impianto della legge del 1968 il beneficio compensa la disagiata sede di lavoro, non la dimora del farmacista, sicché le leggi regionali che richiedono un certificato di residenza del titolare non possono essere lette come imposizione della residenza nel comune della farmacia.
Questa impostazione, tuttavia, è stata progressivamente rivista.
L’art. 4 del D.Lgs. n. 153/2009 ha infatti sostituito i primi due commi dell’art. 2 della legge n. 221/1968, demandando all’Accordo Collettivo Nazionale di cui all’art. 8, comma 2, del D.Lgs. n. 502/1992 la definizione dei criteri – fondati sulla popolazione della località o agglomerato rurale e su altri parametri indicatori di disagio – che le Regioni devono utilizzare per la determinazione dell’indennità.
Si tratta di un passaggio tutt’altro che formale.
Il legislatore ha infatti spostato il baricentro dell’istituto dalla figura del farmacista alle caratteristiche oggettive della farmacia e del territorio nel quale essa opera.
La previsione è rimasta tuttavia a lungo inattuata: lo stesso art. 2, secondo comma, stabiliva infatti che, fino alla stipula del nuovo accordo, l’indennità continuasse ad essere determinata sulla base delle norme preesistenti. E poiché la convenzione allora vigente risaliva al D.P.R. n. 371/1998, anteriore alla riforma, per sedici anni il beneficio ha continuato ad essere erogato secondo il regime previgente, fondato sul criterio demografico e sugli importi definiti a livello regionale.
Un dato merita però di essere sottolineato sin d’ora: è lo stesso art. 2 della legge n. 221/1968, nel testo riscritto nel 2009, a riconoscere l’indennità “in favore dei titolari delle farmacie rurali”. L’individuazione del beneficiario, dunque, appartiene alla fonte legislativa, non a quella convenzionale.
Il nuovo ACN del 2025: cambia il criterio, non il beneficiario
È proprio il nuovo ACN, in vigore dal 6 marzo 2025, a dare concreta attuazione a questa scelta legislativa.
L’art. 17 dell’ACN stabilisce infatti i parametri indicatori di disagio ai fini della determinazione dell’indennità di residenza prevista dall’art. 115 T.U.L.S. e dalla legge n. 221/1968, ribadendo che il beneficio è riconosciuto in favore dei titolari delle farmacie rurali.
È interessante osservare che l’ACN ha innovato profondamente il sistema di calcolo dell’indennità, ma non ha toccato – né avrebbe potuto farlo, trattandosi di previsione di legge – l’individuazione del soggetto beneficiario, rimasta ancorata alla formula del “titolare”.
Ed è proprio qui che nasce il problema interpretativo.
I nuovi parametri di disagio
L’elemento di maggiore novità introdotto dall’art. 17 riguarda infatti i criteri di determinazione dell’indennità.
Non assume più rilievo soltanto la popolazione del Comune.
L’ACN individua quattro parametri oggettivi:
- il fatturato complessivo ai fini IVA;
- la popolazione della località o dell’agglomerato rurale in cui è ubicata la farmacia;
- la distanza della farmacia dal capoluogo di provincia;
- il numero dei turni notturni effettuati secondo l’organizzazione regionale.
I parametri sono valutati sulla base dei dati dell’anno precedente. A ciascuno di essi è attribuito un punteggio e il punteggio complessivo – articolato su una scala da 4 a 100 punti – determina la quota di indennità spettante, con una decurtazione del 50 per cento del punteggio relativo al fatturato per gli esercizi che superino la soglia di 600.000 euro.
L’ACN introduce così un sistema di valutazione molto più aderente all’effettivo livello di disagio della sede, superando la precedente impostazione fondata prevalentemente sul dato demografico. Ne risulta ampliata anche la platea dei potenziali beneficiari: l’indennità riguarda oggi tutte le farmacie rurali ubicate in comuni o località fino a 5.000 abitanti, laddove la disciplina previgente la riservava alle sole sedi con popolazione inferiore a 3.000 abitanti.
Per la prima volta vengono valorizzati elementi economici e organizzativi dell’esercizio, come il fatturato o i turni di servizio, che riguardano direttamente la farmacia quale presidio sanitario, più che la persona del farmacista.
Un nuovo ruolo per le Regioni
Il nuovo ACN ridisegna anche il rapporto tra normativa nazionale e disciplina regionale.
Oggi il sistema si articola su tre livelli.
La legge statale riconosce il diritto all’indennità e ne individua la fonte.
L’Accordo Collettivo Nazionale definisce i parametri oggettivi di disagio.
Spetta infine alle Regioni disciplinare le modalità attuative, la procedura amministrativa e la concreta quantificazione dell’indennità.
Ma chi è oggi il “titolare”?
È proprio a questo punto che emerge la questione più interessante.
La legge continua a riferirsi ai “titolari delle farmacie rurali”, utilizzando un’espressione perfettamente coerente con la disciplina del 1968, quando la titolarità della farmacia poteva appartenere esclusivamente ad una persona fisica.
Oggi, però, quel presupposto non esiste più.
Una prima apertura risale, in realtà, alla legge n. 362/1991, che ammise la gestione della farmacia in forma di società di persone tra farmacisti iscritti all’albo. Quelle società, tuttavia, non ponevano un vero problema applicativo: tutti i soci erano farmacisti e la direzione dell’esercizio era per legge affidata ad uno di essi, sicché – quale che fosse l’interpretazione preferita – il beneficio sarebbe comunque ricaduto su un soggetto appartenente alla compagine proprietaria.
È con l’apertura alle società di capitali operata dalla legge n. 124/2017 che il quadro cambia davvero: oggi il titolare della farmacia può essere una società la cui proprietà è del tutto svincolata dalla professione, e il capitale può appartenere a soggetti non farmacisti.
Il termine “titolare”, pertanto, non può più essere automaticamente identificato con il farmacista persona fisica.
Un’indicazione utile si ricava peraltro dalla stessa legge n. 221/1968: l’art. 3 riconosce l’indennità al direttore responsabile soltanto quando questi sostituisca il titolare “nei casi consentiti“, nonché al gestore provvisorio dell’esercizio ai sensi dell’art. 129 T.U.L.S.
La disposizione è significativa: il legislatore non attribuisce al direttore un autonomo diritto all’indennità, ma gli consente di percepirla esclusivamente quando esercita temporaneamente le funzioni del titolare. L’espressione va letta nel contesto dell’epoca: nel 1968 il titolare della farmacia poteva essere esclusivamente una persona fisica e la direzione affidata a un soggetto diverso costituiva un’ipotesi eccezionale, ammessa soltanto nei casi previsti dalla legislazione sanitaria allora vigente.
Analogamente, anche il gestore provvisorio beneficia dell’indennità non in ragione della propria qualità personale, ma perché subentra, sia pure temporaneamente, nella posizione del titolare. Il beneficio, dunque, segue la titolarità dell’esercizio – non la persona del farmacista che vi opera – e solo eccezionalmente può essere riconosciuto ad un soggetto diverso, chiamato a sostituirlo nei casi previsti dalla legge.
Manca però una disposizione che chiarisca espressamente come la formula debba essere intesa quando il titolare è una società, e non risultano pronunce di legittimità o del giudice amministrativo che abbiano riesaminato la questione dopo l’apertura alle società di capitali.
L’interpretazione che appare maggiormente coerente con l’attuale assetto normativo è quella che individua quale beneficiaria la società titolare della farmacia, non perché l’indennità abbia perso ogni collegamento con il farmacista, ma perché oggi è la società ad essere titolare dell’autorizzazione e del rapporto convenzionale con il Servizio sanitario nazionale.
Il caso particolare delle farmacie comunali
Il ragionamento è ancora diverso quando si passa alle farmacie comunali.
Già la legge n. 221/1968 distingueva infatti l’indennità spettante ai titolari delle farmacie rurali dal contributo annuo a carico dello Stato riconosciuto, dall’art. 2, terzo comma, al Comune che gestisca la farmacia rurale.
Questa distinzione conserva ancora oggi un significativo valore interpretativo.
Occorre infatti verificare non soltanto la disciplina nazionale, ma anche quella regionale, che può prevedere modalità differenti di attribuzione del beneficio in relazione ai diversi modelli di gestione delle farmacie comunali.
Anche sotto questo profilo, dunque, non è possibile formulare risposte generali senza considerare il quadro normativo regionale applicabile.
Alcune considerazioni conclusive
Il nuovo ACN ha certamente modernizzato il sistema di determinazione dell’indennità di residenza, sostituendo il tradizionale criterio prevalentemente demografico con una valutazione più articolata del disagio effettivamente sopportato dalla farmacia, ed estendendo il beneficio a tutte le sedi rurali.
Non ha però affrontato – né avrebbe potuto, essendo la questione riservata alla legge – uno dei nodi che l’evoluzione del settore farmaceutico ha reso inevitabile: chi deve considerarsi oggi il “titolare” dell’indennità quando la farmacia appartiene ad una società?
È verosimile che la risposta debba essere ricercata nella nuova configurazione della titolarità della farmacia, oggi sempre più intesa come posizione giuridica riferibile al soggetto autorizzato all’esercizio dell’attività, indipendentemente dalla sua natura di persona fisica o giuridica.
Ciò non significa che la dimensione professionale sia divenuta irrilevante. L’indennità continua a servire lo scopo per cui è nata: garantire la presenza effettiva del servizio farmaceutico – e del farmacista che lo rende – nei territori più disagiati. Muta soltanto il soggetto giuridico attraverso il quale quella presenza è assicurata.
Resta però uno spazio interpretativo che potrà essere definitivamente colmato soltanto dalla giurisprudenza o da un futuro intervento normativo.
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