Turni delle farmacie: chi decide? La normativa e il ruolo di ASL, Comuni e Federfarma
La determinazione dei turni e degli orari delle farmacie rappresenta un punto di equilibrio delicato tra la natura imprenditoriale dell’esercizio farmaceutico e la sua funzione essenziale all’interno del Servizio Sanitario Nazionale (SSN).
Il farmacista, infatti, opera in un contesto duale: è un libero professionista che gestisce un’impresa, ma è anche un componente del SSN, qualificabile come incaricato di un pubblico servizio. Questa duplice natura giustifica una regolamentazione specifica del servizio farmaceutico, volta a garantire un’assistenza farmaceutica capillare e continua su tutto il territorio, tutelando al contempo la salute pubblica.
Una delle domande più frequenti tra i titolari di farmacia riguarda proprio la governance di questo sistema: chi ha l’ultima parola sulla definizione dei turni delle farmacie? Qual è il peso delle organizzazioni di categoria come Federfarma nel processo decisionale?
Analizziamo il quadro normativo e procedurale per fare chiarezza su competenze, ruoli e strumenti di tutela.
Il quadro normativo nazionale e regionale sui turni delle farmacie
Nel nostro Paese, la regolamentazione del servizio farmaceutico territoriale è materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
Lo Stato definisce i principi fondamentali, in particolare nelle materie di sua competenza esclusiva come la tutela della concorrenza, mentre le Regioni disciplinano nel dettaglio l’organizzazione dei servizi sanitari sul proprio territorio, nell’ambito della tutela della salute.
La responsabilità della programmazione del servizio farmaceutico — inclusa la definizione di orari e turni delle farmacie — è quindi affidata all’autorità pubblica territorialmente competente.
A seconda delle normative regionali, tale competenza può essere esercitata:
- dall’Azienda Sanitaria Locale
- oppure dal Comune.
In quanto enti pubblici parte integrante della Pubblica Amministrazione, le Aziende Sanitarie esercitano un potere amministrativo finalizzato al perseguimento di un interesse pubblico primario: la tutela della salute.
La giurisprudenza europea ha più volte confermato che la tutela della sanità pubblica può giustificare limitazioni alla libertà di stabilimento e alla concorrenza, purché tali misure siano necessarie e proporzionate.
Il principio di liberalizzazione degli orari delle farmacie
Il potere di organizzazione dei turni deve essere letto alla luce delle riforme che negli ultimi anni hanno introdotto una maggiore liberalizzazione degli orari delle farmacie.
Il Decreto-legge n. 1/2012 (Cresci Italia) ha introdotto un principio fondamentale, successivamente rafforzato dalla Legge n. 124/2017 sulla concorrenza.
L’articolo 1, comma 165, di tale legge stabilisce infatti che:
“Gli orari e i turni di apertura e di chiusura delle farmacie convenzionate con il Servizio sanitario nazionale stabiliti dalle autorità competenti costituiscono il livello minimo di servizio che deve essere assicurato da ciascuna farmacia. È facoltà del titolare o del gestore della farmacia prestare servizio in orari e periodi aggiuntivi rispetto a quelli obbligatori, previa comunicazione all’autorità sanitaria competente e all’ordine provinciale dei farmacisti.”
Da questa disposizione emerge un principio fondamentale: i turni delle farmacie stabiliti dall’autorità pubblica rappresentano il servizio minimo garantito, ma non limitano la possibilità per la farmacia di effettuare aperture aggiuntive.
In altri termini, il calendario dei turni stabilisce gli obblighi di servizio pubblico, ma non costituisce un tetto massimo all’attività dell’esercizio farmaceutico.
Questo sistema consente di bilanciare:
- l’esigenza di continuità dell’assistenza sanitaria
- la libertà di iniziativa economica del farmacista.
Il ruolo consultivo di Federfarma, Ordine dei farmacisti e Comuni
La normativa nazionale e regionale prevede generalmente che il provvedimento relativo ai turni delle farmacie venga adottato dall’autorità competente “sentiti“:
- l’Ordine provinciale dei farmacisti
- i Comuni interessati
- le organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, tra cui Federfarma.
Il significato giuridico del termine “sentiti” è particolarmente rilevante.
Esso impone all’amministrazione un obbligo procedimentale: l’autorità deve avviare una consultazione e acquisire il parere dei soggetti indicati.
Tuttavia, tali pareri non sono vincolanti.
In altre parole l’amministrazione è obbligata a acquisire detti pareri, ma non è obbligata a conformarsi ad essi.
Il ruolo di Federfarma e degli altri soggetti coinvolti è quindi consultivo e non decisorio.
La giurisprudenza ha chiarito che la partecipazione a tavoli di concertazione o l’espressione di un parere, anche se negativo, non priva l’amministrazione del suo potere decisionale finale, salvo che la legge preveda espressamente un’intesa o un parere vincolante.
I limiti al potere discrezionale dell’autorità pubblica
Sebbene la decisione finale sui turni delle farmacie spetti all’autorità competente, il potere amministrativo non è illimitato.
L’esercizio della discrezionalità amministrativa deve rispettare alcuni principi fondamentali.
Rispetto della normativa
Il provvedimento deve essere conforme alle leggi nazionali e regionali, inclusi i principi di liberalizzazione degli orari.
Logicità e razionalità
La decisione deve basarsi su un’istruttoria adeguata e su criteri oggettivi, come:
- distribuzione della popolazione
- esigenze sanitarie del territorio
- viabilità
- distanza tra le farmacie.
Un provvedimento manifestamente illogico o contraddittorio può essere considerato illegittimo.
Principio di proporzionalità
L’organizzazione dei turni deve garantire il servizio pubblico senza imporre sacrifici sproporzionati ai titolari di farmacia.
Tutela dell’interesse pubblico
La finalità del provvedimento deve essere esclusivamente quella di assicurare la migliore assistenza farmaceutica alla collettività.
Cosa può fare Federfarma se non condivide i turni delle farmacie
Quando le organizzazioni di categoria non condividono il piano dei turni adottato dall’autorità competente, esistono diversi strumenti per far valere le proprie ragioni.
Partecipazione alla fase procedimentale
È fondamentale intervenire nella fase di consultazione presentando:
- osservazioni motivate
- dati oggettivi
- proposte organizzative alternative.
Istanza di riesame in autotutela
Una volta adottato il provvedimento, è possibile chiedere all’autorità di riesaminare la decisione evidenziando eventuali vizi di legittimità o di merito.
Ricorso al TAR
Se l’autorità non accoglie le richieste, resta possibile l’impugnazione davanti al Tribunale Amministrativo Regionale, per:
- violazione di legge
- eccesso di potere
- incompetenza.
In sintesi
Il sistema di determinazione dei turni delle farmacie si basa su un procedimento amministrativo articolato in cui diversi soggetti svolgono ruoli distinti.
- L’autorità pubblica (ASL o Comune) è l’organo decisionale che stabilisce i turni obbligatori.
- Federfarma, Ordine dei farmacisti e Comuni partecipano con un ruolo consultivo.
- I turni rappresentano il livello minimo di servizio, ma le farmacie possono effettuare aperture aggiuntive.
- Il provvedimento amministrativo deve rispettare legge, ragionevolezza e proporzionalità.
- In caso di criticità, esistono strumenti di tutela come l’autotutela amministrativa e il ricorso al TAR.
La gestione di questi rapporti istituzionali richiede una solida conoscenza del diritto farmaceutico e del diritto amministrativo, soprattutto quando si tratta di tutelare gli interessi della categoria nel confronto con le amministrazioni sanitarie.
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