Pianta organica delle farmacie: i limiti del sindacato giurisdizionale sulle delibere di conferma e sulla localizzazione delle nuove sedi

Pianta organica delle farmacie: i limiti del sindacato giurisdizionale sulle delibere di conferma e sulla localizzazione delle nuove sedi

Nel giro di una settimana la Terza Sezione del Consiglio di Stato ha depositato due pronunce sulla pianta organica delle farmacie che, lette in sequenza, sembrano andare in direzioni opposte.

Con la sentenza n. 5433 del 7 luglio 2026 il ricorso di una farmacia contro la delimitazione della propria zona è stato respinto, con l’affermazione che l’impugnazione di una revisione biennale meramente confermativa richiede censure particolarmente puntuali e rigorose. Con la sentenza n. 5629 del 14 luglio 2026 è stata invece annullata la localizzazione di una nuova sede farmaceutica, perché il Comune non aveva reso verificabili i criteri seguiti né considerato l’assetto complessivo del servizio.

La distanza tra i due esiti è meno ampia di quanto appaia, ma il confronto tra le due decisioni dice molto sul modo in cui la giurisprudenza amministrativa governa oggi la discrezionalità dei Comuni in materia di pianificazione farmaceutica: attraverso standard elastici, la cui applicazione dipende in misura decisiva dalla fattispecie concreta e dalla tecnica di redazione del ricorso.

Il quadro normativo di riferimento

La riforma introdotta dall’art. 11 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27, ha eliminato dall’art. 2 della legge n. 475/1968 il riferimento espresso alla “pianta organica”. La giurisprudenza ha però chiarito che si è trattato di una modifica essenzialmente nominale: lo strumento pianificatorio continua a rappresentare il modello attraverso il quale viene programmata la distribuzione delle sedi farmaceutiche sul territorio comunale.

Le innovazioni sostanziali hanno riguardato altri profili: la riduzione del parametro demografico da una farmacia ogni 5.000 abitanti a una ogni 3.300 abitanti, con la conseguente istituzione del concorso straordinario; l’attribuzione ai Comuni – e, secondo l’orientamento consolidato, alla Giunta comunale – della competenza a individuare e delimitare le zone, previo parere obbligatorio ma non vincolante dell’Azienda sanitaria e dell’Ordine provinciale dei farmacisti; la previsione della revisione biennale della distribuzione territoriale, sulla base dei dati ISTAT.

Su questa base la giurisprudenza ha progressivamente definito i limiti del sindacato. La revisione della pianta organica è un atto programmatorio generale, connotato da ampia discrezionalità amministrativa: il giudice amministrativo può censurarla soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento dei fatti o evidente difetto di istruttoria, senza sostituire la propria valutazione a quella dell’Amministrazione. La motivazione non deve soffermarsi analiticamente su ciascuna sede, ma dagli atti del procedimento devono comunque risultare i criteri che hanno orientato la scelta, così da consentire di verificarne legittimità, congruità e ragionevolezza.

È all’interno di questo perimetro che si collocano entrambe le pronunce.

La sentenza n. 5433/2026: la conferma della zona e l’onere “rafforzato”

Il caso riguardava una farmacia di Cesenatico, assegnataria nel 2020 di una sede straordinaria. La titolare aveva impugnato le deliberazioni con cui la Giunta comunale, nelle revisioni biennali del 2020, del 2022 e del 2024, aveva confermato l’assetto esistente: la zona assegnata comprendeva appena 243 residenti ed era interamente racchiusa nell’area di pertinenza di una farmacia storica del Comune. Il T.A.R. Emilia-Romagna aveva respinto il ricorso e il Consiglio di Stato ha confermato.

Il passaggio più significativo riguarda l’impugnazione delle revisioni confermative. Quando il Comune non introduce una nuova pianificazione ma mantiene l’assetto preesistente, non è sufficiente dedurre genericamente l’irragionevolezza della delimitazione: il ricorrente è gravato da un onere argomentativo rafforzato, tanto più stringente quando la configurazione territoriale contestata era già conosciuta al momento dell’assegnazione e dell’accettazione della sede.

La decisione si fonda inoltre su due ulteriori rilievi. Il primo è che la ragionevolezza della pianificazione non si misura attraverso la comparazione isolata tra due zone confinanti, né sul solo numero dei residenti: l’oggetto della valutazione è l’intero assetto del servizio comunale, nel quale rilevano la conformazione del territorio, la viabilità, l’accessibilità e – nel caso di Cesenatico – il notevole incremento stagionale dell’utenza. Il secondo riguarda la funzione delle sedi straordinarie, istituite per incrementare la capillarità del servizio anche in territori già serviti: non risponde necessariamente alla ratio della riforma pretendere che ciascuna di esse disponga di una zona autonoma ed equilibrata sul piano demografico.

La zona assegnata, del resto, individua l’ambito nel quale la farmacia deve essere collocata, ma non costituisce un bacino di utenza esclusivo: gli utenti restano liberi di rivolgersi alla farmacia che preferiscono.

Su questa premessa il Collegio ha considerato non decisive le argomentazioni fondate sulla maggiore convenienza economica di una diversa delimitazione. La pianta organica è diretta a tutelare l’interesse pubblico alla distribuzione efficiente del servizio e non ad assicurare a ciascuna farmacia un determinato livello di redditività; la sostenibilità concreta di una sede può rilevare soltanto quando sia espressione di una più ampia irrazionalità della pianificazione.

La sentenza n. 5629/2026: quando la discrezionalità diventa arbitrio

La seconda vicenda riguarda il Comune di Terni. Una farmacia già insediata aveva impugnato la revisione ordinaria del 2022 nella parte in cui confermava la localizzazione di una nuova sede nell’area di Sabbione, ricadente nella medesima zona di riferimento della propria, e il conseguente concorso straordinario regionale per l’assegnazione. Il T.A.R. Umbria aveva respinto i ricorsi valorizzando l’ampiezza dei poteri comunali; il Consiglio di Stato ha riformato la decisione.

Il Collegio muove da due affermazioni di principio. La prima: la potestà allocativa del Comune deve tendere “a non sovrapporre, per quanto possibile, le zone di due aree contigue, non potendo l’assetto geografico della zona essere arbitrario in termini di incongrua distribuzione del servizio nonché d’incapienza o insufficienza del bacino di clientela”. La seconda: “la distribuzione delle farmacie deve guardare al territorio complessivamente inteso”, secondo la finalità di equa distribuzione perseguita dalla riforma del 2012.

Applicando tali criteri, la Sezione ha rilevato che la nuova sede era stata collocata in un’area già servita da altri presidi sulla stessa direttrice, mentre un’altra zona del territorio comunale rimaneva sprovvista di farmacie: uno squilibrio, peraltro, già segnalato dalla stessa Sezione in una precedente pronuncia relativa al medesimo Comune. Ha inoltre osservato che la localizzazione era giustificata non dai residenti ma dai flussi di utenza diurni di un’area artigianale e industriale, senza che tali flussi fossero stati adeguatamente verificati a monte.

Quanto alla motivazione, il Consiglio di Stato non smentisce l’orientamento sulla non necessità di una motivazione analitica, ma ne precisa il limite: resta “indefettibile una esternazione dei criteri ispiratori adottati dall’autorità emanante”, desumibili almeno dagli atti del procedimento complessivamente inteso, in modo da poterne verificare legittimità, congruità e ragionevolezza. Una motivazione stringata, unita a un’istruttoria che non consente di ricostruire le ragioni della scelta, trasforma la discrezionalità in arbitrio.

Gli atti di programmazione sono stati quindi annullati limitatamente alla sede contestata, con effetto caducante sul concorso e sull’autorizzazione all’apertura, e con obbligo per il Comune di procedere a un supplemento istruttorio “avuto riguardo all’assetto complessivo del servizio farmaceutico nell’ottica di una più equa distribuzione territoriale”.

Volatilità o coerenza? Due facce dello stesso principio

Il primo dato da mettere in fila è cronologico, ed è più istruttivo di quanto sembri. La sentenza n. 5629, numericamente successiva e depositata una settimana dopo, è stata in realtà decisa in camera di consiglio il 31 marzo 2026, mentre la n. 5433 è stata deliberata il 21 maggio. Le due decisioni provengono dalla stessa Sezione, con presidente il medesimo magistrato e con un consigliere presente in entrambi i collegi. Non si tratta quindi di due orientamenti in competizione, ma della sequenza – in parte casuale, perché legata ai tempi di deposito – con cui due decisioni coeve raggiungono gli operatori.

La divergenza degli esiti si spiega con le fattispecie, profondamente diverse sotto tre profili.

• Oggetto dell’impugnazione: a Cesenatico si contestava la conferma di un assetto rimasto invariato per anni; a Terni la localizzazione di una sede nuova, mai prima esistente, con effetti immediati sul concorso e sull’apertura.
• Posizione del ricorrente: nel primo caso il titolare contestava la delimitazione che aveva accettato al momento dell’assegnazione; nel secondo un operatore già insediato contestava una scelta sopravvenuta, incidente sul suo bacino.
• Tecnica delle censure: nel primo caso la comparazione tra la propria zona e quella confinante, con accento sullo squilibrio numerico e sul disagio economico; nel secondo la deduzione mirata del difetto di istruttoria e di motivazione, sostenuta da perizia e dal riscontro di aree comunali rimaste scoperte.

È soprattutto il terzo elemento a fare la differenza, e conviene dirlo con chiarezza: le due pronunce applicano il medesimo principio – la valutazione riferita all’intero territorio comunale – ma in direzioni opposte, perché quel principio è a doppio taglio. Nella n. 5433 esso opera come limite alle contestazioni del privato, che non può isolare la propria zona dal contesto; nella n. 5629 opera come vincolo per l’Amministrazione, che non può concentrare sedi in aree già servite lasciandone altre prive di presidio. Il criterio è identico; cambia chi lo invoca e a quale scopo.

Ne deriva una conseguenza che merita di essere messa in conto. Standard come “manifesta irragionevolezza”, “adeguata istruttoria” o “criteri verificabili” non producono soluzioni prevedibili in astratto: la loro applicazione dipende dalla qualità del materiale probatorio versato in giudizio e dal modo in cui le censure sono costruite. La prevedibilità dell’esito, in questa materia, è bassa non perché la giurisprudenza sia instabile, ma perché il parametro di giudizio è per sua natura elastico e fortemente ancorato al fatto.

Va infine evitata una lettura eccessivamente drammatica. Non siamo di fronte a un contrasto giurisprudenziale in senso tecnico, tale da giustificare un intervento nomofilattico: le due decisioni non affermano regole incompatibili, ma collocano il medesimo standard su due versanti. Da un lato il privato non può utilizzare ogni revisione biennale per riproporre genericamente contestazioni contro un assetto già noto; dall’altro il Comune non può trasformare la pianificazione in una ratifica automatica delle proprie precedenti determinazioni. La distinzione decisiva non corre quindi tra nuova pianificazione e delibera confermativa, ma tra un riesame effettivo e una reiterazione formale.

Cosa se ne ricava, in concreto

Per chi partecipa a una procedura di assegnazione di una sede farmaceutica, la delimitazione territoriale va valutata con attenzione prima dell’accettazione: la conoscenza originaria dell’assetto non preclude una futura contestazione, ma la rende sensibilmente più difficile.

Per chi intenda impugnare, il messaggio delle due pronunce è convergente. Non è indispensabile allegare fatti sopravvenuti, ma le censure devono essere ancorate a elementi documentati. Possono assumere rilievo, in particolare:

• mutamenti demografici significativi, espansioni urbanistiche, modifiche della viabilità o dei flussi di utenza;
• la concentrazione di più sedi in aree già adeguatamente servite, a fronte di zone comunali prive di farmacia;
• l’assenza, negli atti del procedimento, di criteri verificabili idonei a spiegare la scelta o la sua conferma;
• una motivazione meramente apparente o fondata su dati generici e non riscontrati.

Difficilmente risulterà invece sufficiente, da sola, la sproporzione numerica tra due sedi confinanti, soprattutto se già esistente al momento dell’assegnazione, o la denuncia dello svantaggio economico della singola farmacia. Tali elementi possono concorrere alla dimostrazione dell’irragionevolezza, ma solo se inseriti in un quadro più ampio.

Uno sguardo alla farmacia dei servizi

Il tema è destinato ad acquistare ulteriore rilievo alla luce della legge n. 182/2025 sulla farmacia dei servizi. La delimitazione della sede non rileva più soltanto ai fini della localizzazione, ma costituisce il riferimento anche per l’autorizzazione all’erogazione di alcuni servizi sanitari, compresi quelli svolti in locali separati dalla sede principale.

La stabilità della pianta organica non è quindi più soltanto una questione organizzativa o concorrenziale: incide direttamente sulle possibilità di sviluppo delle farmacie e sulla futura articolazione dell’assistenza sanitaria territoriale. Ragione in più, per titolari e amministrazioni, per costruire e documentare con cura le scelte di pianificazione, prima ancora che il contenzioso le metta alla prova.

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